本文刊登於玉山週報第28期
12月9日在華府出現兩則與台美軍售有關的兩則報導：一則是《外交政策》報導歐巴馬政府將在本月18日出席哥本哈根會議前後宣布軍售台灣，但這次的軍售清單將不包括F-16 C/D與柴電潛艦。而另一則由路透社所發的報導也指出美國將在近日內宣布軍售台灣，清單中則包括柴電潛艦與UH-60黑鷹通用直昇機，也有可能供售台灣更多的愛國者三型飛彈（PAC-3）與博勝系統的相關設備。儘管兩則報導在軍售清單的項目上差異甚大，不過若是時間點上屬實，那這將是歐巴馬就任以來首次對台的大型軍售案。但論其本質，大體則為對前任布希政府所同意供售台灣之軍售項目的再確認。
如果這兩則報導屬實，我們當然歡迎美國堅定其基於《台灣關係法》的條文持續提供台灣防衛所需的武器。美國對台軍售不僅能在實質上強化台灣的軍事能力，更具體地表象了美國對台灣的支持。如果這兩則報導屬實，在美中台三邊的大環境轉趨對我不利的情況下，仍能爭取到可觀的軍售項目，對於我政府在第一線上國防與外交官員，國人也不應吝於掌聲鼓勵。不過，若是執政的國民黨政府滿心以為此次軍售是美國政府對其傾中政策的背書，或把此次軍售視為其「活路外交」的績效，那不免言過其實。
台美軍事合作交流關係的獨特性
首先，台美軍售或更廣泛的軍事合作關係有其超乎台灣國內藍綠政治的獨特性部份。台美雙邊大部分的軍事合作與交流活動都在軍方對軍方層級，以台美雙邊軍事交流機制而言，台灣的政治任命官員只會出現在年度的「蒙特瑞會議」與「國防安全會議」兩個場合，大多數的雙邊軍種會議、軍事採購會議、情報交流會議與各式各樣的教育訓練都是由雙方軍官或國防常任文官所擔綱。在後者的場合中，討論的都是台灣防衛需求的專業具體問題，台灣國內的藍綠差別根本不構成議題，這類交流活動，也幾乎不受到台北與華府政治人物間的關係所影響，持續維持著緊密的合作關係，舉例來說，除了我駐美軍事代表團的少將團長之外，一年三百六十五天幾乎每一天台灣都會有一位以上的將級高階軍官在美國進行相關的交流活動。
以軍事採購而言，也是在後者的場合裡，決定台灣需要哪些軍事裝備。換言之，在美台軍售關係中，「哪些裝備」（What）應該出售予台灣多在雙方軍方專業的層級中已大致敲定。而剩下來的「何時供售台灣」（When）的議題，則由美國總統與其國安幕僚來決定。即便此一「何時供售台灣」的議題具有一定的政治意涵，但大部分也與美國對中國的威脅認知有關（最明顯的即是對於中國人民解放軍軍力的評估），例如：我國在1995、1997年分別向美提出採購P-3C與柴電潛艦的需求，而美方在2001年同意供售這兩項裝備的決定，主要跟中國海軍水下兵力的急遽提升有關，與民進黨執政的關係不大。唯一可能的例外就是布希政府時期對F-16 C/D一案遲不供售的態度，布希政府官員明確地點明在台灣尚未完全消化2001年供售項目之前一切免談。若說與台灣國內政治有關，那美國在F-16 C/D一案同時修理了當時執政的民進黨與在野的國民黨。
台美軍售關係的新變數：國民黨的惡意杯葛
從1949到2000年，由於「哪些裝備」的議題已有雙邊軍方的專業共識，台美軍售關係只有美國在政治層面上決定「何時供售」的問題，一旦美國同意供售，在朝野共同的支持下，預算通過，採購建軍程序啟動，新裝備依既定時程引進成軍，這使得台海兩岸軍力多年來可以勉力維持均勢的狀態。但2000年民進黨執政後，在朝小野大的政治格局下，多了在野的國民黨「惡意杯葛」的因素，使得成軍速度受到延宕，甚至建軍程序無法啟動，最後終於影響到華府對於「何時供售」F-16 C/D的決定。
由於中國人民解放軍在現代化後戰力大幅提昇，2001年4月，當時新就任的布希政府同意供售台灣4艘紀德級驅逐艦、8艘柴電潛艦、12架P3-C巡邏機等可以讓台灣軍力獲得躍進式進步的新一代裝備。台灣海軍立即將預算金額較小的紀德級驅逐艦排入採購程序，但立即遭到在野的國民黨籍立委抵制與拖延，譏諷這4艘軍艦大而無用，從1949年以來，從來沒有一項美國已同意供售的軍售項目會因為台灣內部政爭而陷入幾乎廢案的境地，紀德艦案開了首例。
2004年後，國防部把8艘柴電潛艦、12架P3-C巡邏機與2003年美方同意供售的愛國者三型飛彈併為三項重大軍購，採編列特別預算的方式，送交立法院審議，也就是所謂的「6108億軍購特別預算」，但這項軍購特別預算案，遭遇到比前例紀德艦案更悲慘的命運，在國民黨黨中央的執意下，國民黨立委對三項重大軍購案採取冗長的程序性杯葛，在程序委員會即予否決，根本不讓本案有實質審查的機會。一直到2008年前三項重大軍購案才有部分項目獲得鬆綁，而一直迄今，台灣仍未完全消化美國在2001年同意供售台灣的軍售項目。而國民黨籍立委在杯葛過程中，對台灣軍方乃至美方友我人士的訕笑譏諷，不僅嚴重打擊軍隊士氣，更讓許多華府的朋友從此卻步，不再為台灣軍購講話。
從華府看台北，當時執政的民進黨政府先是不能督促陸軍將領湯曜明主政的國防部在2004年前提出相關預算案，後是採取爭議性高的特別預算方式編列，而未以擴大年度國防預算採逐年編列處理，算是與有過失。但華府的朋友也注意到了，執政的民進黨政府的缺失是在「管理」（management），而當時在野的國民黨的惡意杯葛，問題是在「意向」（intention）。2001年軍售案的延宕對於向來平穩的台美軍事交流留下深刻的影響，從此之後，華府那邊開始出現對台灣自我防衛決心的質疑，許多親中人士更是主張既然台灣無心自我防衛，那美國何苦得罪中國來協助台灣建立國防實力。2006年起，整個軍售關係產生質變，儘管雙邊軍方對「哪些裝備」台灣需要引進有所共識，但後來的F-16 C/D、攻擊直昇機案、通用直昇機案的「何時供售台灣」議題，都在白宮遭到阻力。如果說美國官員在2001年軍售案中碰了一鼻子灰，那在2006年後，他們透過F-16 C/D案加倍索回。而這個負面的陰影迄今未散。
建軍的延宕
武器裝備的採購不是到超市買東西，隨時都有。本來採購便需要時程，以柴電潛艦而言，獲得的期程長達10至15年。裝備進來後，也需要熟悉，才能成軍形成戰力。因此，一旦上游的採購出現了延宕，下游的戰力成形就會被拖延。國民黨在2000至2008年間對於台美軍售的惡意杯葛，使得台灣的戰力嚴重地受到影響，使得台灣的軍力躍升規畫受到延宕。
2000年前後，中國人民解放軍的軍力提升使得台美軍方一致認為：台灣的軍力需要有躍進性的進步才足能對中國產生嚇阻的效果，過去零敲散打並在既有軍力框架裡打轉的軍事採購必須要有所改變，從2000年前後以來，博勝系統（1999年同意供售，台灣具有與美軍共通之基礎作戰能力）、AIM-120中程空對空飛彈（2000年同意供售，使國軍F-16戰機的空戰戰力大幅提昇）、長程預警雷達（2004年美國同意供售，台灣成為美國在亞太飛彈防禦中區域聯防的一環）等裝備，都具有使得台灣軍力獲得脫胎換骨進步的意涵。而2001年的軍售清單中，紀德艦（台灣以往所未有的大型水面作戰艦，具有可觀的艦隊防空與指管能力）、P-3C巡邏機（海軍航空兵力的突破，具有區域長時的反潛能力）、柴電潛艦（使海軍具有不易毀的第二擊戰力）更能使得台灣海軍迅速跳升一個世代，這不能以一般的軍售等閒視之。
在這些已經同意供售的項目外，台美雙方也已經積極地討論到台灣下一階段戰力提升所必須的裝備，像是神盾級艦、新一代F-35B戰機、反輻射飛彈、JADM聯合直攻武器等等。如果台灣能順利完成2001年的軍購案，依照可能的進展，在2008年小布希總統下台前，台美應有機會在軍售層次上更向上發展，持續推動國軍戰力在質上的突破性提升，維持台海的軍力均勢。
但國民黨在野時的惡意杯葛打亂了這些前瞻規劃，使得國軍戰力躍升計畫成空。紀德艦案預算一直延宕到2003年才獲得立法院通過，使得紀德艦的成軍（2005年）比預定時程整整晚了2年。而預期在2012、2011年獲得的愛國者三型飛彈與P3-C巡邏機，都顯然無法如期成軍，而第一艘柴電潛艦本可在2013年獲得，如今仍然遙遙無期。國民黨執政之後，惡果自食，在馬執政的第一年期間，台灣僅獲得攻擊直昇機、4套愛國者3型飛彈與愛國者2型飛彈的升級，這些都與前述具有軍力突破性進步的項目有別，對於改善兩岸日益擴大的戰力差距貢獻有限，甚至連屬於既有項目升級的F-16 C/D案都尚未獲得美方首肯，顯見國民黨對國軍建軍上的深遠戕害。
之前，國防部曾公開表示：三項重大軍購案係由布希政府所同意，隨著中國對美國的壓力逐漸增強，美國新任總統既對此沒有承諾，就沒有繼續本案的誠信問題，再基於其國際政治利益的考量，可能停止此案。誠然，不管新任歐巴馬政府最後同意供售台灣的項目有那些，這些都是對過去已經同意的項目的再次確認而已，嚴格說來，都只是台美軍售關係久遭延宕的前一章。在國民黨昨非今是下，結果是：國軍建軍橫遭延宕，國家安全徒然空轉。因此，如果前述兩則報導屬實，在歡迎美國的決定，並鼓勵政府在第一線上的官員之外，倖於在美台軍售關係中免於死當的國民黨政府除了應該汗顏之外，還是汗顏。
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