本文發表於「當前台灣戰略的發展與挑戰」學術研討會
主辦單位：台灣戰略研究學會、台灣國際研究學會
時間：2010.1.8
地點：外講所
一、 海上安全問題
海上安全攸關一個國家的海洋權益、海上主導地位與國家發展命脈。傳統上，海盜問題為維繫海上安全最常面臨的問題，從人類利用海洋作為交通與貿易介面之際，海盜行為就同時存在。在地理大發現時期，各大海上強國更是允許本國船隻任意掠奪其他國家船隻，甚至以海軍為後盾，將海上掠奪行為合法化。因此各國過去對於海盜行為往往是採取睜一隻眼、閉一隻眼的態度，只要不是自家的船隻遭到掠奪，通常不會加以理會。[1]
19世紀末與20世紀初期，歷史上最後一批海盜在各國水警與海軍的圍剿下覆滅。不過海盜行為並未從此成為一種傳說，隨著冷戰之後國際局勢的變化與部份國家淪為「失敗國家」，因而給予海盜的猖獗重新提供機會。從此之後，海盜襲擊案件的數量不斷上升，加上部份國家打擊不力，因而使得海盜慢慢成為各大海上通道的一大主要威脅。[2]現代海盜的活動區域與過去相比並沒有太大的變化，目前海盜主要的活動區域仍集中在非洲通往亞洲的航道上。根據國際海事組織（International Maritime Organization, IMO）的報告指出，全球有五大海盜橫行區域，包括：索馬利亞半島附近水域、西非海岸、孟加拉灣、紅海和亞丁灣一帶、東南亞的麻
海盜現象產生的最基本原因為經濟問題導致海盜行為的氾濫，經濟衰敗導致社會混亂、政府缺乏約束力都使得海盜行為猖獗。因此，儘管海盜行為雖然於法不容，但 是由於可帶來豐厚獲利，因此在許多地區被視為一種可被接受的行為手段。除此之外，全球海上運輸量的明顯上升、港口管理鬆散與安全措施不足、國際法的限制與 海上主權紛爭都是近來海盜行為猖獗的原因。[4]
儘管海盜仍舊為目前海上航道安全的主要威脅，但是隨著恐怖組織的不斷介入，對於國際社會、經濟的發展與運作帶來的危害勢必有增無減。就戰略與戰術層面來看，海上恐怖主義呈現多面向與複雜的安全威脅。海上恐怖主義的突起可歸因於下列幾個原因：[5]
（一）岸巡能力不足；
（二）可供攻擊的目標相當多；
（三）由於航海科技不斷進步，使得商船的船員日趨減少；
（四）相較於機場，港口的安檢較寬鬆，僅有2%的貨櫃受到檢查，其餘僅接受抽樣檢查。因此，恐怖份子可規避陸上與空中的反恐措施，對船艇、天然氣及石油載具與港埠、石化設施、海上渡假聖地等進行恐怖攻擊。
雖然現今僅有少數恐怖組織擁有發動海上攻擊能力，不過大多數都具有將攻擊由陸地轉移至海上的能力。分析過去發生的海上恐怖攻擊事件，海上恐怖攻擊除了引發廣泛性的恐慌之外，也可能產生下列負面效應：[6]
（一）經濟損失
對於多數國家而言，海上通道既是能源生命線，也是經濟生命線。對於能源消費進口大國來說，更無法一日沒有能源，因此海上通道一旦遇到襲擊，勢必出動軍艦護航或是繞道而行，以確保海上生命線無虞，此舉將造成龐大的經濟負擔。
（二）政治與外交紛爭
挾持人質一直是恐怖份子慣用的手法，而且處理起來有著相當大的難度。由於海上人質挾持事件更具特殊性，往往在政治與外交上會產生極大地影響與危害。
（三）生態浩劫
2001年1月14日
海盜與恐怖份子最大的差別在於：海盜以掠奪船隻與船上貨物為主要犯罪動機，殺人並非目的；而恐怖份子則以造成最大的人員傷亡、引起最大限度的恐慌效應為主要目的，以藉此向公眾宣示他們的政治主張。[8]不 過海事安全專家認為海盜活動與恐怖主義之間的界線已日漸模糊。由於海盜在東南亞地區出沒頻繁，已使恐怖份子認為這是從事海上恐怖活動的最佳掩護。恐怖份子 可用海盜竊取船隻的手法，以炸毀船隻或運用撞毀其他船隻或港口設施的方式，達到散佈恐懼的目的。而海盜的暴力程度遠甚過去，開始仿效恐怖份子殺害與恐嚇船 員。[9]
儘管台灣迄今未曾遭遇重大恐怖攻擊事件，但是基於地理環境因素，且近年來擴大與東南亞國家交往，不能排除成為東南亞恐怖組織攻擊其他國家的中繼站。另外，由於台灣四周環海，海岸線總長1500公里，更近鄰以海上犯罪聞名之海南島－呂宋島－香港三角海域，近年來走私、販毒、搶奪、海盜、偷渡等不法事件層出不窮，對台灣海峽的海線運輸、海洋環保與維繫海岸線安全構成嚴重挑戰。[10]
二、 流行疾病問題
在人類的歷史中，流行疾病一直是威脅人類生存的重要問題。不過過去並沒有將流行疾病視為國家安全的一部份。直到冷戰結束之後，人類社會才將流行疾病作為非傳統安全問題來看待。[11]新興流行疾病成為非傳統安全威脅的發展因素有：[12]
（一）傳統意義上的國家安全威脅雖然並未消失，但是已經削弱，所以有能力、條件來思考國際社會與整體人類所面臨的非傳統安全威脅。
（二）後天免疫症候群（Human Immunodeficiency Virus，HIV，俗稱愛滋病）在1980年間被發現，並且快速蔓延，在1990年代起造成嚴重傷害，需要國際社會採取即刻的救援行動。
（三）隨著全球化的快速發展，後天免疫症候群在全球快速蔓延，西方國家即便不願意協助開發中國家緊急處理後天免疫症候群所帶來的嚴重災害，但是考量到自身利益，也必須採取「預防性行動」（Preventive Action），強化對發展中國家的疾病防治工作。
新興流行疾病的涵蓋範圍包括：
（一）已經存在的病源微生物改變或[13]突變，而導致的新發感染。
（二）已知的感染擴散到新的地區或人群。
（三）環境的變化引起過去未知的新興感染。
（四）抗藥性的出現造成病原對公共衛生的新威脅。
新興流行疾病發生的因素包括：[14]
（一）由於人口的快速成長與人類活動範圍的擴大，全球生態系統遭到人類嚴重破壞，許多動物被迫遷離原本的棲息地，與人類的生存空間距離縮短，讓動物上的病源微生物有機會傳染給人類。
（二）全球暖化促使病毒與病菌的發展，增加病毒與病菌的存活率，部分昆蟲與水生病源朝溫帶地區移動，也對人類造成影響。
（三）微生物的毒性可能透過進化的方式，由弱變強，進而擴大或改變部分感染群。
流行疾病除了對人體健康造成損害外，也造成心理上的恐慌與經濟上的損失。如2003年爆發的嚴重吸道症候群，透過民航機散播到全球各地，導致嚴重的生命損失與經濟損害；[15]1997年香港九龍地區發生雞隻感染禽流感案例，並傳染至人類，由於禽流感病毒透過飛禽四處傳播，因而引發新一波的流感大流行，在全球各地造成嚴重疫情。[16]
三、 非傳統安全中的犯罪問題
（一）人員走私問題
在台灣海峽非傳統威脅上，首要面臨人員不法偷渡問題，特別是來自於中國的偷渡客。儘管大多數中國人民基於經濟因素而偷渡來台打工，不過陸委會與法務部調查局在1999年發表的報告均指出，近年來偷渡台的大陸人士中，可能有中國黑幫潛伏在內，與台灣國內幫派互相勾結，從事販毒、走私、賭博、殺人、討債等危害治安的犯罪活動。[17]除治安顧慮外，中國偷渡客可能肩負政治任務，極可能受到指使來台蒐集情報。[18]
（二）海上走私犯罪
全球每年的非法輕型武器交易金額約在100億美元，許多長期內戰的國家累積各方輸入的大量軍火，同時由於政府控制不力與聯合國裁減計劃效果不彰等因素，使得這些國家成為週遭區域內的主要非法武器輸出國。[19]台灣近年來破獲的走私武器中，以來自於中國的黑槍為主，此外還查獲來自於柬埔寨、巴西、以色列、西班牙等國製造之武器，對於台灣治安的維護造成嚴重衝擊。[20]
非法「毒品走私」（Illicit Drugs Trafficking or Narcotics Trafficking）及其衍生的犯罪問題，如洗錢，為當前全球非傳統安全威脅的最重要挑戰，對個人、社會國家、國際體系安全等三層次的安全構成威脅。[21]台灣當前面臨的毒品問題包括：[22]
1、跨境毒品不斷
全球有三大毒品產區，分別位於中南美洲、泰緬金三角、阿富汗等三處。台灣並非毒品生產國，所以國內毒品均自海外走私來台，所查獲的毒品以安非他命為主。台灣國內95%的安非他命、79%的海洛因來自於中國，亦有部份來自於北韓。毒品走私方式包括：旅客夾帶、郵包走私、漁船走私、商船走私、貨櫃夾帶等。跨境毒品走私成為部份惡名昭彰國家的收入之一，以北韓為例，北韓生產毒品已超過20年，北韓核武的研發經費（每年2億美元），可能來自於販毒，北韓官員也與販毒組織掛勾，透過走私毒品、偽鈔，甚至是綁架等手段以謀取暴利。[23]
2、對社會構成嚴重威脅
英國學者布贊（Barry Buzan）的研究指出，毒品走私及犯罪的影響對於毒品生產、走私經過、毒品濫用等國家的政治、經濟、社會、環境等五大國家安全利益層面，皆會產生或多或少的負面衝擊，[24]除了與毒品相關的犯罪將遽增外，毒品吸食者共用針頭，將導致愛滋病快速蔓延、政府官員遭到販毒組織收買、恐怖組織可用販毒收入作為活動經費來源等。[25]
3、新興毒品氾濫
儘管安非他命仍是台灣最氾濫的毒品，但是搖頭丸（MDMA）等新興毒品氾濫也逐漸成為問題。由於這些新興毒品濫用者多為心智尚未健全之青少年，其所以接觸毒品大多出自於好奇、尋求感官刺激，對於施打毒品可能造成的危害，多半渾然不知。
（三）洗錢問題
簡單來說，所謂的洗錢，就是將犯罪的不法所得漂白，將不法所得、見不了光的黑錢透過洗錢轉為合法。洗錢活動不僅威脅一國的金融、經濟安全，並演變為恐怖組織與販毒集團籌措活動經費與漂白犯罪所得的手段，成為一大國際安全危害。現在每年全球的洗錢金額約在5000億至15000億美元之間，約占世界經濟總值的5%。[26]1988年11月通過的《聯合國禁止非法販運麻醉品和精神藥物公約》(簡稱《聯合國禁藥公約》)，是第一個將洗錢定義為犯罪行為的國際條約。[27] 洗錢活動可以歸納出下列特點：[28]
1、需要使資金遠離與犯罪有關係的所有組織。
2、抹去蹤跡以避免被追蹤。
3、掩飾來源之後，重新將錢財供犯罪份子使用。
近來全球洗錢犯罪的發展趨勢包括：[29]
1、組織犯罪集團迅速跨國成長
隨著蘇聯的解體、中國經濟改革開放、北美自由貿易區與歐洲共同體的形成，組織犯罪已從區域性迅速成為跨境性犯罪，中國的「福清幫」早已將偷渡非法移民至美國的大餅視為禁臠，分支遍佈台灣、香港與中國等三地。
2、貪污問題助長經濟犯罪
英國劍橋大學學者萊德（Barry A.K. Rider）認為，經濟犯罪永遠伴隨著貪污犯罪，罪犯將提供若干回扣（commission）給執政當局的特定對象，這些回扣可使賄賂者得到保護及某種程度的便利，將對社會公平正義造成傷害。
3、境外金融中心成為避風港
國際上著名的「洗錢天堂」包括：巴哈馬、開曼群島、庫克群島、黎巴嫩、列支敦士敦、菲律賓、馬紹爾群島、諾魯、俄羅斯等，這些國家之所以成為洗錢天堂，主要因自身地理位置、西方國家自由貿易政策的畸形所致，多年來這些國家一直提供洗錢的逃稅服務。
4、 歐元面市加劇洗錢犯罪活動
隨著歐元在2002年1月起正式流通，東歐犯罪集團開始大規模洗錢，迫使歐洲國家警方加強相互合作，以及與國際刑警組織的合作，以遏制猖獗的洗錢犯罪活動。
在美國主導下國際組織中之經濟合作暨發展組織 (Organization and Economic Cooperation and Development, OECD)依聯合國第《1373號決議》，特別於金融行動工作小組(Financial Action Task Force)中成立了「打擊洗錢金融行動特別工作小組」（Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF)，特別提出九點防堵恐怖分子利用全球金融機構之建議。[30]不過由於洗錢活動缺乏明顯、具體的受害者，使得取締洗錢活動相當困難。
台灣在1996年制定亞洲地區第一部洗錢防治法，率先於亞洲地區通過。目前台灣參與之國際防制洗錢組織有：艾格盟聯盟(The Egmont Group)與亞太洗錢防治組織(The Asia/Pacific Group on Money Laundering－APG)。不過上述兩個國際組織多屬經驗交流與規範之互通有無，對於跨國境之洗錢犯與恐怖份子之打擊並未能有直接之協助，同時礙於政治因素，我邦交國有限，使得我國在防治國際洗錢活動上仍遭遇諸多困難。[31]
（未完，待續六）
[1] 劉思妤、陳彥宏，〈黃金面紗的骷髏－東南亞海盜背景與近況〉，《海安論壇》，
[2] 石剛，〈從波斯灣到東亞海盜發展狀況與態勢〉，中國現代國際關係研究院海上通道安全課題組編，《海上通道安全與國際合作》，（北京：時事出版社，2005年），頁207。
[3] 〈現代海盜製造混亂 全球有五大恐怖水域〉，《環球時報》，
[4] 石剛，〈從波斯灣到東亞海盜發展狀況與態勢〉，前揭書，頁208-212。
[5] Michele Cosentino著，陳頤萱譯，〈從海上擊敗恐怖主義〉（Defeating Terrorism from the Sea），前揭書，頁13 發表於 2010/01/14 11:11 AM
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