去年十月英國保守黨與自由民主黨聯合政府，在接掌政權五個月後，針對國家安全及國防戰略，首次提出以「在前景不明年代中確保英國安全」（Securing Britain in an Age of Uncertainty）為題之「國防及安全戰略檢討報告」（The Strategic Defense and Security Review）政策白皮書。
為使國人了解英國運用政策白皮書，明確說明未來國防轉型與國家安全目標，本週韜略談兵再以專文賡續介紹。（編按）英國國防及安全戰略白皮書第三章，係以專章探討戰略嚇阻構想。誠然，冷戰後國際局勢產生重大變化，在九一一事件後，英國緊隨美國腳步，投入全球反恐戰爭，顯然成為過去十年中，其國家安全政策基調；同時英國政府亦在報告中坦承，目前確實並未面對任何明確核子對抗或威脅。但英國畢竟是列名聯合國安全理事會常任理事國，同時亦為具有核武實力，在全世界多處存有國家利益，並身為積極涉入國際事務全球性大國。因此考量世事多變，仍須維持其核武報復打擊戰力，確保達成有效戰略嚇阻。
英國曾在二○○六年以「英國核子嚇阻未來前景」（The Future of the United Kingdom's Nuclear Deterrent White Paper）為名，公布政府核武政策白皮書，再加上二○○七年國會決議，以既有潛射三叉戟戰略導彈兵力為基礎，維持其最低核武嚇阻政策(Mini-mum Nuclear Deterrent)。但依據本次所公布白皮書內容顯示，英國潛艦服役壽限在未來十年內將屆，考量整建研發新一代戰略彈道潛艦所需時程，因此下達換裝更新政策決心期限確實已迫在眉睫，現任英國政府必須在未來數個月後作出決定，促使其必須務實面對此項議題。
但從白皮書中字裡行間顯示，英國政府顯然受限於國防預算壓力，整個章節中，並未對所欲發展整建戰力實際構想多作著墨，只是如同會計算帳般，檢討未來要裁減每艘潛艦發射管及彈頭數量，以及未來賡續依據一九五八年英國與美國針對核武合作，所訂定共同防禦協定內容，雙方協議整建彈頭及發射管規格。所有這些政策檢討與說明，其實都專注在讓公眾了解，能夠在這些政策的調整上，節約多少預算少花多少銀兩，而不再重視這些戰略核武能夠具備何種戰力，能否符合其任務需求。巧婦難為無米之炊，一文錢餓死英雄漢，國庫中阮囊羞澀，核彈受限於銀彈，不得不使「英」雄為之氣短。
接續戰略嚇阻之後，在此份報告書中，第四章以「安全環境評析」（Wider Security）為題，開始揭示英國聯合政府所持國家安全理念真實面貌。冷戰結束後，國際政治思潮產生重大變化，國家安全威脅形式開始向許多面向擴展，許多原先被視為司法警察必須處理，跨越國境的國際犯罪議題，都逐漸被上綱成為國家安全課題。同樣地，許多原先責由社會機構與民防組織所處理的自然災害、人為意外與社會動亂，亦開始被納入國家安全議題所涵蓋範圍。因此國家安全範圍愈來愈廣，面向愈來愈多，軍事任務、司法行為、社會工作及民事濟助相互間界線愈來愈模糊，互動結合關係愈見密切。
其實會產生此種現象係基於兩項因素，首先是因為冷戰後，軍事威脅明顯紓解，各國大量裁減軍備，降低武裝部隊員額，因此各國軍方為求保存既有兵力，不得不利用擴展任務範圍，向各國政府領袖輸誠，希望因為能夠多作一些事，來證明兵力保留的必要性。就是因為這種心態，許多原先交由專業救難組織，以及警政消防部門的任務，各國軍方也就不會推拒。同樣許多原先責由具備司法警察專業職能人員，才能在夠執行時不致受到濫權質疑，或是被外界視為軍人干政的司法行為，都在各國以國家安全包裝下，默許各國軍事部隊，開始對司法單位提供支援。儘管目前反對聲浪，並非國際社會主流意見，但未來是否會由這些司法警政救難單位，在其預算受到軍事單位排擠後產生反撲，或是軍事人員在執行準司法行為失當，而引起批評濫權或執法不當，這都是未來值得觀察的焦點。
其次則是因為在國際上，有許多原先被視為跨越國際犯罪行為，或是由大自然或是人為引發之動盪因素，確實會對國家安全產生衝擊。特別是當全球化浪潮席捲全球，所有國家社會都已經由各種網絡，結合成生命共同體。因此各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜的思維，已經無法應付當代由國際社會所產生，對國家安全所能造成之威脅；所以在主事者有主觀意願，而客觀事實亦可應和其訴求的狀況下，原先以軍事威脅為主軸之國家安全，已經擴展至經濟安全、社會安全、文化安全、衛生安全或食糧安全。總之在特定國家政策層面上，若在策定政策時，無法鞏固選項自由，同時在落實政策時，無法維護行動自由，其實就已經失去此等政策整體安全要求。
因此，英國政府在其白皮書中，特別點名恐怖主義活動、其他外國政權動盪與衝突、資訊安全、民事急難、能源安全、組織犯罪、國境安全以及武器擴散與軍控議題，作為其廣義國家安全議題所要涵蓋之重點。由於目前英國並未面臨任何外敵，對其國土安全產生真正軍事入侵威脅，因此在前面數章中，論起軍力整建發展目標與構想時，總是有些理不直氣不壯。但實在又不能開始大量裁軍，此因「天下雖安、忘戰必危」殷鑑不遠，所以在檢討完兵力整建目標後，就必須補上這一章節，利用對全球安全環境為名，將許多作為保全兵力員額口實之新增民事保安任務，在此章中加以述明。
許多讀者或許會懷疑，所有戰略分析政策報告，都是始自威脅環境分析，再依序討論任務需求，然後再由任務來結合可獲資源，依此理則順序檢討兵力需求，而為何英國政策白皮書章節段落安排，要將此安全環境與威脅分析置於如此之後？其實這個原因相當明顯，因為此處所論述之重點都是非傳統性威脅，老實說要與軍事武裝部隊直接接軌，總是會有點名不正言不順，畢竟所有在此所列出之威脅，武裝部隊與軍事單位都非應處威脅之主力，而只是在整個跨國或跨部會行動中，扮演重要但多半僅限於支援性角色，因此自然會安排出此種論述順序；其實這也就是為何未將本章，放在整個政策白皮書首章真正原因所在。
由於前一章所提各種非傳統性國家安全課題，多半都是必須藉由跨部會合作，同時亦必須跨越國境至境外才能夠真正解決威脅，因此在接續之第五章中，英國政府就以「盟友關係」（Alliances and Partnerships）為題，賡續檢討其盟友關係。原則上，目前英國聯合政府對於盟友關係與前任工黨政府相當接近，仍然係以北約組織為基本同盟，再依據歐盟「共同外交及安全政策」，謀求發展精實歐盟軍事同盟合作。但是由於多年來英國不斷強調與美國之「特殊關係」，因此儘管強調其在歐盟政治上要有所作為，但一談到軍事同盟，永遠是仰美國鼻息，以華盛頓馬首是瞻，捨歐盟而就北約。不過在白皮書本章中，字裡行間充滿外交辭令，要真正花功夫才能識文解義，看出其言下之意。
在本項政府文件最後一章中，英國聯合政府呈現政府體制改革藍圖，亦闡述其治國理念。當然對於解決國家大政挑戰，有時必須運用組織興革來振衰起蔽，但有時就算是改名整容，還是改不了命。因此儘管作出許多改組之議，未來能否真正見到實效，其實仍待觀察。不過對於有意了解，英國針對國家安全挑戰，所作出之政治體制興革，本項文件確實能提供相當完整說明。
國際社會中，誠然道義情理雖重，但面對興亡權衡生死，各國為求自利，不免都無法事先完全坦言以對，總要有所保留。對此來說，英國這個老牌強權，在政府白皮書中，多年來都是以花俏言辭來掩飾其真正意圖，有時隱喻及艱澀辭藻，會令人霧裡看花不知所見為何。但本份政策白皮書卻能夠運用淺顯言辭，使其可讀性大大提昇，不過英國政府還是在其中留下許多可以作為政策迴旋空間，當然亦會留下某些迴避政治詰問，以及逃避歷史責難玄機，但不到真正微妙時刻，世人恐怕亦難看出其中竅門。其實有時政府白皮書能夠「夸言其理，未吐其實」(telling lots of facts but never told the truth)，才是真正功力所在吧！
文：張競
為使國人了解英國運用政策白皮書，明確說明未來國防轉型與國家安全目標，本週韜略談兵再以專文賡續介紹。（編按）英國國防及安全戰略白皮書第三章，係以專章探討戰略嚇阻構想。誠然，冷戰後國際局勢產生重大變化，在九一一事件後，英國緊隨美國腳步，投入全球反恐戰爭，顯然成為過去十年中，其國家安全政策基調；同時英國政府亦在報告中坦承，目前確實並未面對任何明確核子對抗或威脅。但英國畢竟是列名聯合國安全理事會常任理事國，同時亦為具有核武實力，在全世界多處存有國家利益，並身為積極涉入國際事務全球性大國。因此考量世事多變，仍須維持其核武報復打擊戰力，確保達成有效戰略嚇阻。
英國曾在二○○六年以「英國核子嚇阻未來前景」（The Future of the United Kingdom's Nuclear Deterrent White Paper）為名，公布政府核武政策白皮書，再加上二○○七年國會決議，以既有潛射三叉戟戰略導彈兵力為基礎，維持其最低核武嚇阻政策(Mini-mum Nuclear Deterrent)。但依據本次所公布白皮書內容顯示，英國潛艦服役壽限在未來十年內將屆，考量整建研發新一代戰略彈道潛艦所需時程，因此下達換裝更新政策決心期限確實已迫在眉睫，現任英國政府必須在未來數個月後作出決定，促使其必須務實面對此項議題。
但從白皮書中字裡行間顯示，英國政府顯然受限於國防預算壓力，整個章節中，並未對所欲發展整建戰力實際構想多作著墨，只是如同會計算帳般，檢討未來要裁減每艘潛艦發射管及彈頭數量，以及未來賡續依據一九五八年英國與美國針對核武合作，所訂定共同防禦協定內容，雙方協議整建彈頭及發射管規格。所有這些政策檢討與說明，其實都專注在讓公眾了解，能夠在這些政策的調整上，節約多少預算少花多少銀兩，而不再重視這些戰略核武能夠具備何種戰力，能否符合其任務需求。巧婦難為無米之炊，一文錢餓死英雄漢，國庫中阮囊羞澀，核彈受限於銀彈，不得不使「英」雄為之氣短。
接續戰略嚇阻之後，在此份報告書中，第四章以「安全環境評析」（Wider Security）為題，開始揭示英國聯合政府所持國家安全理念真實面貌。冷戰結束後，國際政治思潮產生重大變化，國家安全威脅形式開始向許多面向擴展，許多原先被視為司法警察必須處理，跨越國境的國際犯罪議題，都逐漸被上綱成為國家安全課題。同樣地，許多原先責由社會機構與民防組織所處理的自然災害、人為意外與社會動亂，亦開始被納入國家安全議題所涵蓋範圍。因此國家安全範圍愈來愈廣，面向愈來愈多，軍事任務、司法行為、社會工作及民事濟助相互間界線愈來愈模糊，互動結合關係愈見密切。
其實會產生此種現象係基於兩項因素，首先是因為冷戰後，軍事威脅明顯紓解，各國大量裁減軍備，降低武裝部隊員額，因此各國軍方為求保存既有兵力，不得不利用擴展任務範圍，向各國政府領袖輸誠，希望因為能夠多作一些事，來證明兵力保留的必要性。就是因為這種心態，許多原先交由專業救難組織，以及警政消防部門的任務，各國軍方也就不會推拒。同樣許多原先責由具備司法警察專業職能人員，才能在夠執行時不致受到濫權質疑，或是被外界視為軍人干政的司法行為，都在各國以國家安全包裝下，默許各國軍事部隊，開始對司法單位提供支援。儘管目前反對聲浪，並非國際社會主流意見，但未來是否會由這些司法警政救難單位，在其預算受到軍事單位排擠後產生反撲，或是軍事人員在執行準司法行為失當，而引起批評濫權或執法不當，這都是未來值得觀察的焦點。
其次則是因為在國際上，有許多原先被視為跨越國際犯罪行為，或是由大自然或是人為引發之動盪因素，確實會對國家安全產生衝擊。特別是當全球化浪潮席捲全球，所有國家社會都已經由各種網絡，結合成生命共同體。因此各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜的思維，已經無法應付當代由國際社會所產生，對國家安全所能造成之威脅；所以在主事者有主觀意願，而客觀事實亦可應和其訴求的狀況下，原先以軍事威脅為主軸之國家安全，已經擴展至經濟安全、社會安全、文化安全、衛生安全或食糧安全。總之在特定國家政策層面上，若在策定政策時，無法鞏固選項自由，同時在落實政策時，無法維護行動自由，其實就已經失去此等政策整體安全要求。
因此，英國政府在其白皮書中，特別點名恐怖主義活動、其他外國政權動盪與衝突、資訊安全、民事急難、能源安全、組織犯罪、國境安全以及武器擴散與軍控議題，作為其廣義國家安全議題所要涵蓋之重點。由於目前英國並未面臨任何外敵，對其國土安全產生真正軍事入侵威脅，因此在前面數章中，論起軍力整建發展目標與構想時，總是有些理不直氣不壯。但實在又不能開始大量裁軍，此因「天下雖安、忘戰必危」殷鑑不遠，所以在檢討完兵力整建目標後，就必須補上這一章節，利用對全球安全環境為名，將許多作為保全兵力員額口實之新增民事保安任務，在此章中加以述明。
許多讀者或許會懷疑，所有戰略分析政策報告，都是始自威脅環境分析，再依序討論任務需求，然後再由任務來結合可獲資源，依此理則順序檢討兵力需求，而為何英國政策白皮書章節段落安排，要將此安全環境與威脅分析置於如此之後？其實這個原因相當明顯，因為此處所論述之重點都是非傳統性威脅，老實說要與軍事武裝部隊直接接軌，總是會有點名不正言不順，畢竟所有在此所列出之威脅，武裝部隊與軍事單位都非應處威脅之主力，而只是在整個跨國或跨部會行動中，扮演重要但多半僅限於支援性角色，因此自然會安排出此種論述順序；其實這也就是為何未將本章，放在整個政策白皮書首章真正原因所在。
由於前一章所提各種非傳統性國家安全課題，多半都是必須藉由跨部會合作，同時亦必須跨越國境至境外才能夠真正解決威脅，因此在接續之第五章中，英國政府就以「盟友關係」（Alliances and Partnerships）為題，賡續檢討其盟友關係。原則上，目前英國聯合政府對於盟友關係與前任工黨政府相當接近，仍然係以北約組織為基本同盟，再依據歐盟「共同外交及安全政策」，謀求發展精實歐盟軍事同盟合作。但是由於多年來英國不斷強調與美國之「特殊關係」，因此儘管強調其在歐盟政治上要有所作為，但一談到軍事同盟，永遠是仰美國鼻息，以華盛頓馬首是瞻，捨歐盟而就北約。不過在白皮書本章中，字裡行間充滿外交辭令，要真正花功夫才能識文解義，看出其言下之意。
在本項政府文件最後一章中，英國聯合政府呈現政府體制改革藍圖，亦闡述其治國理念。當然對於解決國家大政挑戰，有時必須運用組織興革來振衰起蔽，但有時就算是改名整容，還是改不了命。因此儘管作出許多改組之議，未來能否真正見到實效，其實仍待觀察。不過對於有意了解，英國針對國家安全挑戰，所作出之政治體制興革，本項文件確實能提供相當完整說明。
國際社會中，誠然道義情理雖重，但面對興亡權衡生死，各國為求自利，不免都無法事先完全坦言以對，總要有所保留。對此來說，英國這個老牌強權，在政府白皮書中，多年來都是以花俏言辭來掩飾其真正意圖，有時隱喻及艱澀辭藻，會令人霧裡看花不知所見為何。但本份政策白皮書卻能夠運用淺顯言辭，使其可讀性大大提昇，不過英國政府還是在其中留下許多可以作為政策迴旋空間，當然亦會留下某些迴避政治詰問，以及逃避歷史責難玄機，但不到真正微妙時刻，世人恐怕亦難看出其中竅門。其實有時政府白皮書能夠「夸言其理，未吐其實」(telling lots of facts but never told the truth)，才是真正功力所在吧！
文：張競
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