陳鴻瑜
美國務卿希拉蕊日前訪問緬甸，成為五十多年來，首位訪緬的美國務卿。訪問期間，希拉蕊與緬甸總統登盛會晤，除重申美國期望緬甸推動改革立場不變，並與民主派領袖翁山蘇姬會談，討論緬甸民主進程。隨行美國官員表示，若緬甸落實民主改革，華府也將有所回報。緬甸自一九八八年軍政府掌權後，遭到西方國家制裁，不僅經濟困乏，國際地位也日漸孤立，在長期國內外壓力下，直至今年才開始採取略為開放的社會政策，但政權仍受到軍方的操控。面對此波美國主動、友善的訪問行程，以及多項利誘條件（解除緬甸高層旅遊限制、美使館在緬復館、經費援助等），緬甸政府改革是否會邁向真正的民主，成為國際最關心的議題。
初步政治改革 鬆綁言論自由
登盛是軍方支持的聯邦鞏固與發展黨領導人，緬甸國會在二月推選他為總統，兩名副總統分別是退伍高級將領丁昂敏烏，以及來自少數種族│撣族的民族院議員賽貌坎，他同時也是一家私人診所醫生。登盛上任八個月來的作風，與過去中央集權和反復無常的領導者迥異，新政府正著手起草新稅務和財產所有權法、放鬆媒體管制，甚至討論釋放政治犯議題，較顯著的改革，如放寬民主派領袖翁山蘇姬的活動範圍、任用翁山蘇姬的經濟事務顧問丹敏為政府經濟顧問團成員；登盛更會見翁山蘇姬，要求翁山蘇姬領導的全國民主聯盟向政府登記，使其合法參與政治；翁山蘇姬也與勞工部長吳昂基兩度會談，發表共同聲明避免衝突，她並公開聲明，願出面協助政府與少數民族叛軍和談，進行建設性合作；新政府更頒布大赦，釋放一萬四千七百六十名囚犯，緬甸政府宣稱此政令基於人道考量，把死刑改判無期徒刑，有期徒刑則縮短一年。根據全國民主聯盟統計，獲釋人員中，政治犯僅有兩百二十七名，一般相信，監獄裏仍關押約兩千名政治犯。
今年一月間，國際人權組織「人權醫生」發表「軍政府統治下的生活」報告書，文中指責緬甸軍政府在東部邊省撣邦侵犯人權，呼籲國際社會必須調查此罪行。長期以來，緬甸沒有言論自由，新聞媒體受政府監控，九月中旬，緬甸政府解除了幾個重要新聞網站的長期封鎖，包括美國之音、英國廣播公司網站，以及YouTube，這是緬甸政府放鬆政治控制的新措施，「緬甸民主之聲」也同時解禁。緬甸政府亦於十一月初修訂政黨註冊法，取消「服刑人員不得加入政黨」限制，目的顯然是鼓勵全國民主聯盟，接受現行政治體制和重新註冊成政黨，納入主流政治。如果民盟重新合法註冊，翁山蘇姬即具資格參加將舉行的國會補選。值得注意的是，聯合國負責緬甸人權事務的特使昆塔納，在八月訪問仰光後，緬甸政府決定設立國家人權委員會，在二○○八年憲法基礎上，捍衛人民基本權利。在東南亞國家中，設有人權委員會的僅菲律賓、印尼、馬來西亞，雖然緬甸民主與人權進程未獲國際讚揚，但其邁出的第一步，已獲得部分國家的肯定。
經濟制裁纏身 難吸外資進入
緬甸長期實行小農、自給自足、佛教社會主義路線，缺乏吸引外資的政策和動力，加上國際制裁纏身，經濟始終無法起飛，平均國民所得只有三百美元，被列為全球最貧窮國家之一。緬甸政府必須制訂能使市場經濟活絡的新法規，例如簡化申請公司手續、將高達九成的國營企業民營化、提供低利貸款給公司經營者、起草「證券交易法」讓大型企業上市、修改外國投資法、增加獎勵吸引外資等。在一九九○年代，緬甸曾和新加坡合作，在仰光港口設工業園區，但礙於經濟制裁緣故，工業園區的開發成效有限；現任政府與泰國合作，已簽約在緬甸南部土瓦地區，建設全球最大經濟特區，預定投入五百億美元。
緬甸的對外貿易數額極低，二○○三年總對外貿易額才四十五億七千萬美元，二○○九年總對外貿易額為一百一十七億八萬美元。在這六年間，緬甸的對外貿易都是順差，顯見其對外來商品需求不大，主因是民眾消費力不足，呈現典型內需自給自足經濟。緬甸的主要貿易夥伴，也僅限於新加坡、印度、泰國和中國大陸，主要投資領域為石油、天然氣、電力、礦產、製造業和飯店旅遊業。
美國雖然在今年五月，決定延長對緬甸的經濟制裁一年，但美國對緬甸局勢發展，卻是高度關心。美參議員麥凱恩於六月初，會見緬甸反對派領袖翁山蘇姬，也會見緬甸民主力量黨的欽貌覺丁瑞。歐巴馬為專門處理緬甸問題，特別任命亞洲政策專家德里克‧米契爾為緬甸問題協調員，並於十一月間，派遣助理國務卿波斯納陪同米契爾訪緬。這兩位美國高級官員呼籲緬甸，立刻無條件釋放所有政治犯，以及允許新政黨和獨立團體註冊、享集會自由等，他們還談論準備對緬甸提供低收入小額貸款。美國負責東亞及太平洋事務副助理國務卿約瑟夫曾表明，緬甸若想與國際社會改善關係，最重要的步驟就是釋放兩千多名政治犯。約瑟夫表示，美國將對緬甸採雙軌政策，一方面持續實施制裁；另一方面積極與緬甸政府接觸，尋求民主改革，此一立場在希拉蕊此次訪緬談話中更顯堅定。希拉蕊表示，將促請緬甸政府改善人權現況，包括改善少數民族的處境，至於現在談論是否要放寬對緬甸政府的制裁，仍言之過早，一切端視緬甸政府的改革進程。華府釋出多項利誘條件，是否能成功吸引緬甸政府及軍方，值得持續觀察。
結語
希拉蕊此行雖未提出讓人跌破眼鏡的新政策，但相隔半世紀以來的破冰之旅，象徵意義更勝實質互動，美方堅定的立場與條件，已攤在眼前，取捨與否只在於緬甸政府的態度。國際間對於緬甸目前的改革開放轉變，也都給與肯定，並鼓勵其繼續採取較為開放的政策，特別是在人權和政治民主方面，如果能有進一步的民主化措施，未來也將獲得歐美國家的經濟援助，對經濟低迷、生活水平低落的緬甸而言，可謂幫助極大。緬甸對外關係長期維持孤立，鮮少參加亞太區域活動，也不是亞太區域組織成員，過去只與泰國、印度、中共等少數近鄰往來。未來若逐步實現民主改革開放，緬甸將大幅拓展與西方國家的各項關係與交流，並且提昇緬甸的經濟體質，有效改善人民生活水準，前景備受各界看好。 ︵作者為淡江大學亞洲研究所教授︶
美國務卿希拉蕊日前訪問緬甸，成為五十多年來，首位訪緬的美國務卿。訪問期間，希拉蕊與緬甸總統登盛會晤，除重申美國期望緬甸推動改革立場不變，並與民主派領袖翁山蘇姬會談，討論緬甸民主進程。隨行美國官員表示，若緬甸落實民主改革，華府也將有所回報。緬甸自一九八八年軍政府掌權後，遭到西方國家制裁，不僅經濟困乏，國際地位也日漸孤立，在長期國內外壓力下，直至今年才開始採取略為開放的社會政策，但政權仍受到軍方的操控。面對此波美國主動、友善的訪問行程，以及多項利誘條件（解除緬甸高層旅遊限制、美使館在緬復館、經費援助等），緬甸政府改革是否會邁向真正的民主，成為國際最關心的議題。
初步政治改革 鬆綁言論自由
登盛是軍方支持的聯邦鞏固與發展黨領導人，緬甸國會在二月推選他為總統，兩名副總統分別是退伍高級將領丁昂敏烏，以及來自少數種族│撣族的民族院議員賽貌坎，他同時也是一家私人診所醫生。登盛上任八個月來的作風，與過去中央集權和反復無常的領導者迥異，新政府正著手起草新稅務和財產所有權法、放鬆媒體管制，甚至討論釋放政治犯議題，較顯著的改革，如放寬民主派領袖翁山蘇姬的活動範圍、任用翁山蘇姬的經濟事務顧問丹敏為政府經濟顧問團成員；登盛更會見翁山蘇姬，要求翁山蘇姬領導的全國民主聯盟向政府登記，使其合法參與政治；翁山蘇姬也與勞工部長吳昂基兩度會談，發表共同聲明避免衝突，她並公開聲明，願出面協助政府與少數民族叛軍和談，進行建設性合作；新政府更頒布大赦，釋放一萬四千七百六十名囚犯，緬甸政府宣稱此政令基於人道考量，把死刑改判無期徒刑，有期徒刑則縮短一年。根據全國民主聯盟統計，獲釋人員中，政治犯僅有兩百二十七名，一般相信，監獄裏仍關押約兩千名政治犯。
今年一月間，國際人權組織「人權醫生」發表「軍政府統治下的生活」報告書，文中指責緬甸軍政府在東部邊省撣邦侵犯人權，呼籲國際社會必須調查此罪行。長期以來，緬甸沒有言論自由，新聞媒體受政府監控，九月中旬，緬甸政府解除了幾個重要新聞網站的長期封鎖，包括美國之音、英國廣播公司網站，以及YouTube，這是緬甸政府放鬆政治控制的新措施，「緬甸民主之聲」也同時解禁。緬甸政府亦於十一月初修訂政黨註冊法，取消「服刑人員不得加入政黨」限制，目的顯然是鼓勵全國民主聯盟，接受現行政治體制和重新註冊成政黨，納入主流政治。如果民盟重新合法註冊，翁山蘇姬即具資格參加將舉行的國會補選。值得注意的是，聯合國負責緬甸人權事務的特使昆塔納，在八月訪問仰光後，緬甸政府決定設立國家人權委員會，在二○○八年憲法基礎上，捍衛人民基本權利。在東南亞國家中，設有人權委員會的僅菲律賓、印尼、馬來西亞，雖然緬甸民主與人權進程未獲國際讚揚，但其邁出的第一步，已獲得部分國家的肯定。
經濟制裁纏身 難吸外資進入
緬甸長期實行小農、自給自足、佛教社會主義路線，缺乏吸引外資的政策和動力，加上國際制裁纏身，經濟始終無法起飛，平均國民所得只有三百美元，被列為全球最貧窮國家之一。緬甸政府必須制訂能使市場經濟活絡的新法規，例如簡化申請公司手續、將高達九成的國營企業民營化、提供低利貸款給公司經營者、起草「證券交易法」讓大型企業上市、修改外國投資法、增加獎勵吸引外資等。在一九九○年代，緬甸曾和新加坡合作，在仰光港口設工業園區，但礙於經濟制裁緣故，工業園區的開發成效有限；現任政府與泰國合作，已簽約在緬甸南部土瓦地區，建設全球最大經濟特區，預定投入五百億美元。
緬甸的對外貿易數額極低，二○○三年總對外貿易額才四十五億七千萬美元，二○○九年總對外貿易額為一百一十七億八萬美元。在這六年間，緬甸的對外貿易都是順差，顯見其對外來商品需求不大，主因是民眾消費力不足，呈現典型內需自給自足經濟。緬甸的主要貿易夥伴，也僅限於新加坡、印度、泰國和中國大陸，主要投資領域為石油、天然氣、電力、礦產、製造業和飯店旅遊業。
美國雖然在今年五月，決定延長對緬甸的經濟制裁一年，但美國對緬甸局勢發展，卻是高度關心。美參議員麥凱恩於六月初，會見緬甸反對派領袖翁山蘇姬，也會見緬甸民主力量黨的欽貌覺丁瑞。歐巴馬為專門處理緬甸問題，特別任命亞洲政策專家德里克‧米契爾為緬甸問題協調員，並於十一月間，派遣助理國務卿波斯納陪同米契爾訪緬。這兩位美國高級官員呼籲緬甸，立刻無條件釋放所有政治犯，以及允許新政黨和獨立團體註冊、享集會自由等，他們還談論準備對緬甸提供低收入小額貸款。美國負責東亞及太平洋事務副助理國務卿約瑟夫曾表明，緬甸若想與國際社會改善關係，最重要的步驟就是釋放兩千多名政治犯。約瑟夫表示，美國將對緬甸採雙軌政策，一方面持續實施制裁；另一方面積極與緬甸政府接觸，尋求民主改革，此一立場在希拉蕊此次訪緬談話中更顯堅定。希拉蕊表示，將促請緬甸政府改善人權現況，包括改善少數民族的處境，至於現在談論是否要放寬對緬甸政府的制裁，仍言之過早，一切端視緬甸政府的改革進程。華府釋出多項利誘條件，是否能成功吸引緬甸政府及軍方，值得持續觀察。
結語
希拉蕊此行雖未提出讓人跌破眼鏡的新政策，但相隔半世紀以來的破冰之旅，象徵意義更勝實質互動，美方堅定的立場與條件，已攤在眼前，取捨與否只在於緬甸政府的態度。國際間對於緬甸目前的改革開放轉變，也都給與肯定，並鼓勵其繼續採取較為開放的政策，特別是在人權和政治民主方面，如果能有進一步的民主化措施，未來也將獲得歐美國家的經濟援助，對經濟低迷、生活水平低落的緬甸而言，可謂幫助極大。緬甸對外關係長期維持孤立，鮮少參加亞太區域活動，也不是亞太區域組織成員，過去只與泰國、印度、中共等少數近鄰往來。未來若逐步實現民主改革開放，緬甸將大幅拓展與西方國家的各項關係與交流，並且提昇緬甸的經濟體質，有效改善人民生活水準，前景備受各界看好。 ︵作者為淡江大學亞洲研究所教授︶
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