巴拿馬維護運河安全策略與影響

巴拿馬於16世紀初淪為西班牙殖民地、1821年獨立後成為大哥倫比亞共和國一部分，1903年在美國支持下宣布獨立，從此國運與美國的關係糾葛複雜。

一、歷來的國防安全問題

（一）政局不穩定

1.軍人干政：拉美國家的軍隊，大多建立在獨立戰爭中人民武裝起義的基礎上；由於在爭取獨立的過程表現卓越，因此獨立的目標達成後，也順勢成為具高度自信、社會地位崇高的特殊團體。然而也因為如此，拉美國家的軍人們普遍認為對國家公共政策擁有較大的發言權，甚至擁有改組新政府的權利。

冷戰時期，由於經濟發展失衡、文人政府貪汙濫權與美蘇勢力在幕後操弄等諸多外在因素，拉美國家政權動盪不安，政變頻傳。巴拿馬也無法擺脫此宿命，民選總統阿瑞亞斯（Arnulfo Arias）在1968年遭到推翻，由軍事強人杜里荷斯（Omar Torrijos）掌權。

1981年杜里荷斯因空難喪生，由巴雷德斯（Ruben Dario Paredes）接任國防軍總司令。兩年後，諾瑞加（Manuel Noriega）逼退巴雷德斯，接掌國防軍，握有實質軍政大權。

2.美國出兵逮捕巴國總統：諾瑞加是一位長袖善舞的傳奇人物。他掌權之後，不但限制民主發展，更與哥倫比亞販毒組織往來密切，讓巴拿馬成為中美洲毒品運往美國的主要轉運站。由於毒品對美國社會的危害日益嚴重，1989年12月老布希總統遂下令出兵巴拿馬，以販毒罪名逮捕諾瑞加。

（二）巴拿馬運河歸屬問題

1.美國為自身利益開鑿運河：美國早期往來東西兩岸的船隻，必須大費周章繞過南美洲的合恩角，極為不便，因此19世紀以來，美國就有在中美洲地峽興建運河溝通兩大洋航運的計畫。當法國人李西浦（Ferdinand de Lesseps）開鑿巴拿馬運河失利後，美國接手運河的後續開鑿工作，終於在1914年完工。

從軍事觀點來看，美國在1898年的美西戰爭中擊敗西班牙，獲得菲律賓作為賠償。從此之後，美國以菲律賓為跳板，積極介入遠東事務。巴拿馬運河則加速美國海軍在兩大洋間調動的便利性，大幅節省海軍前往遠東與拉丁美洲的航程。

2.運河歸屬造成美巴衝突：由於美國與巴拿馬對1903年所簽署的「地峽運河協定」有不同認知，造成兩國對運河權責歸屬有極大爭議。但1968年巴拿馬軍政府成立以後，要求美國歸還運河的立場日趨強硬。

儘 管美國多數民意反對歸還巴拿馬運河，卻由於冷戰期間古巴與蘇聯覬覦巴拿馬，企圖赤化為共產主義在拉美的基地。為避免巴拿馬淪為第二個古巴，為當時動盪不安 的拉美情勢投下變數，卡特總統與杜里荷斯在1977年簽署「巴拿馬運河協議」（又稱為杜里荷斯－卡特條約），決議美國在1999年12月31日歸還運河， 美軍撤出巴拿馬。

不過美國在條約中保有但書，美國有權以武力確保運河的開放權，等於是保有干預巴拿馬的權利。這項但書成為兩國就運河轉移的爭執點。諾瑞加為了制衡美國，在1989年時打算引進中共與蘇聯的勢力，但是此舉反而挑動華盛頓當局的敏感神經，加速美國派兵推翻諾瑞加的決心。

二、當前策略

（一）廢除常規軍力：中 美洲國家過去在軍政府掌權期間，殘酷鎮壓異己，阻礙民主政治發展，各國之間經常是小幅度的對立，軍隊根本沒有抵抗外來侵略者的共識與力量。因此巴拿馬國會 在1994年10月通過立法廢除常規軍力，成為繼哥斯大黎加之後，第二個廢除軍隊的中美洲國家。如此一來，不但可以節省支出，更可以避免軍人干政的歷史再 度發生。

現階段，巴拿馬社會治安與國家安全的任務由國家警察局負責，現有約11,000名員警，另有國家海洋服務隊和空中服務隊各約400人；由於廢除空軍，因此巴拿馬沒有作戰用飛機，僅有從事訓練與救援用途的直升機與運輸機。

（二）聯合演習確保運河安全：在 「911」事件之後，恐怖主義成為維持當前社會秩序與國家發展的一大威脅。由於巴拿馬運河是巴國的經濟命脈，運河每年為巴拿馬帶來數十億美元的收入，巴拿 馬的國內產值八成也與運河有關。因此一旦運河受到襲擊而關閉，不但將使全球經濟發展受阻，更會嚴重打擊巴拿馬的經濟發展。

為 了保護運河這個經濟命脈免受恐怖組織襲擊，自2003年起，巴拿馬與其他國家舉辦巴拿馬運河聯合演習，期望藉由國際力量確保運河安全。最初的聯合軍演只有 智利、美國與巴拿馬等三國參與。隨著各國日益關注巴拿馬運河的戰略地位，參與聯合軍演的國家數目大幅增加；2008年舉辦的「聯盟力量演習」有二十多個國 家參與，以美洲地區國家為主。

（三）打擊毒品走私活動：南美洲的哥倫比亞為全球主要的毒品生產國之一，毒品產值幾乎與哥國出口的石油產值相當。鄰近哥倫比亞的巴拿馬由於擁有便捷的基礎交通設施與開闊的海洋，因而成為南美販毒組織將毒品走私到美國與歐洲的重要轉運站。

毒 品貿易問題不僅使諾瑞加政權垮臺，更造成巴拿馬嚴重的社會與公共衛生問題。由於巴拿馬已解散軍隊，因此維護社會與國家安全的重擔就落在巴拿馬的警察部門。 但因巴拿馬警力嚴重不足、緝毒裝備嚴重缺乏，加上欠缺雷達監測系統，導致巴拿馬無法有效監控與打擊在其邊境與領海的毒品走私活動，緝毒成效不彰。

雖 然巴拿馬亟欲在政治上擺脫美國的掣肘，但是巴拿馬當局在緝毒方面仍有賴美國的協助。有鑑於巴拿馬現有緝毒條件差，監測巴拿馬毒品走私任務就仰賴美國設在薩 爾瓦多的多邊禁毒中心。不過該中心距離巴拿馬遙遠，且同時擔任中美洲多國的監測任務，因此對於解決巴拿馬當前所面臨毒品問題的助益仍然有限。巴拿馬現任總 統馬丁•杜里荷斯（Martin Torrijos）為加強打擊毒品，在2008年8月20日簽署行政命令，將建立情報機構和邊防警力，並且結合海上和空中警力。但因巴拿馬國民對過去軍人干政仍有疑慮，這項警力整合計畫能否成真，最後仍有待巴拿馬國會的表決。

        回顧巴拿馬的國家安全戰略發展，可以明顯看出巴拿馬亟欲擺脫「拉美的宿命」，也就是軍人干政與美國勢力介入的問題。雖然巴拿馬已經從美國手中收回巴拿馬運 河的管理與經營權，但是仍然需要美國在打擊毒品及維安工作上多所協助，所以如何在國家主權與國家安全中取得適當平衡點，將是巴拿馬戰略決策者必須深思的課 題。
傅仁坤、呂炯昌／青年日報97年9月28日 第7版